EXPOSICION DE MOTIVOS DEL ANTEPROYECTO
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En el año 2003 se reestructuró el conjunto del sistema educativo peruano dotándolo de un nuevo marco legal con la Ley N° 28044, Ley General de Educación, aprobada por consenso en el Congreso de la República.
La Ley General de Educación reconoce en su artículo 56° que “el profesor es agente fundamental del proceso educativo y tiene como misión contribuir eficazmente en la formación de los estudiantes en todas las dimensiones del desarrollo humano”.
Agrega que le corresponden un conjunto de deberes y derechos: desarrollar actividades que aseguren el logro del aprendizaje de los estudiantes, participar en las instancias de gestión para hacer realidad los proyectos educativos, capacitarse y actualizarse profesionalmente, percibir remuneraciones justas, estar comprendido en la carrera pública docente, gozar de condiciones adecuadas de trabajo, recibir incentivos por su buen desempeño profesional y aportes a la innovación educativa, integrar sindicatos y asociaciones profesionales, entre otros.
Precisa que “por la naturaleza de su función, la permanencia en la carrera pública docente exige del profesor idoneidad profesional, probada solvencia moral y salud física y mental que no ponga en riesgo la integridad de los estudiantes”.
El artículo 57°dispone que corresponde a una ley específica establecer las características de la carrera pública docente, adelantando algunas de sus características: “el ingreso a la carrera se realiza mediante concurso público. El ascenso y permanencia se da mediante un sistema de evaluación que se rige por los criterios de formación, idoneidad profesional, calidad de desempeño, reconocimiento de méritos y experiencia. La evaluación se realiza descentralizadamente y con participación de la comunidad educativa y la institución gremial”.
Los artículos subsiguientes - 58°, 59° y 60° - señalan los requisitos para el ejercicio del profesorado, las áreas de desempeño del profesor y el programa de formación y capacitación permanente.
Este conjunto de disposiciones aprobadas el año 2003 constituye el basamento legal de este Proyecto de Ley de Carrera Pública Magisterial que se eleva a consideración del Congreso de la República.
Igualmente el proyecto se inscribe en el proceso de estudio y consultas sobre la problemática magisterial, iniciado el año 2001 que buscó de manera participativa la aprobación de una nueva política docente. Como es sabido dicho proceso culminó en un primer momento con la presentación de un Proyecto de Ley al Congreso por el gobierno del presidente Alejandro Toledo (Proyecto N° 14323/2005-PE) que no fue aprobado. Posteriormente, con algunas modificaciones, el proyecto fue retomado por el gobierno del Presidente Alan García y presentado al Congreso (Proyecto N° 969/2006-PE), cuya Comisión Permanente lo aprobó el año 2007. En julio de aquel año se publicó la Ley N° 29062, Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo referido a la carrera pública magisterial.
Para la formulación de este proyecto se han tenido en cuenta los antecedentes mencionados y las experiencias derivadas de la implementación de la Ley 29062 durante el periodo 2008 - 2011.
Lo observado es que en la práctica se han establecido dos marcos normativos diferentes para el magisterio, la Ley del Profesorado y la Ley 29062, que reconocen derechos y escalas remunerativas diferentes y que han terminado afectando el clima institucional de los centros educativos públicos, donde son perceptibles actitudes que dividen y enfrentan a los maestros según su pertenencia a una u otra ley. Adicionalmente, las cifras muestran que difícilmente se cumplirán las previsiones de la estrategia de incorporación gradual y voluntaria a la nueva ley en diez años, a pesar de las continuas convocatorias realizadas: luego de cinco concursos nacionales, con más vacantes que inscritos, son cerca de 25 mil los docentes incorporados de un total aproximado de 267 mil docentes. Esto representa un poco más del 9% del total de profesores titulados y nombrados.
Creemos que el camino no es implementar tratos diferenciados para docentes que por función realizan tareas similares en las instituciones educativas públicas. Por el contrario, al Estado le corresponde establecer normas comunes que establezcan las mismas exigencias a todos los docentes, sin excepción.
De ahí que el proyecto de ley se plantee como el nuevo y único marco normativo que debe integrar a todos los profesores una vez aprobado y puesto en vigencia, ofreciéndoles las mismas posibilidades de desarrollo profesional a través de procedimientos meritocráticos.
La integración permitirá ordenar y universalizar el tratamiento de diferentes aspectos: la formación de los docentes, los deberes y derechos que implica su incorporación al servicio oficial, la carrera magisterial y sus mecanismos de ascenso, las evaluaciones del desempeño laboral y de acceso a cargos de responsabilidad, los conceptos remunerativos, los estímulos y procesos disciplinarios y el término de la relación laboral.
La integración tendrá como efecto inmediato la corrección del actual desorden que muestran las planillas de pago de los docentes a nivel nacional producto de la existencia de numerosos y confusos conceptos remunerativos. La simplificación y reordenamiento de los conceptos y la estructura de las remuneraciones de todos los docentes, facilitará su pago correcto y oportuno con la garantía de un mejor control por parte del sistema administrativo de personal.
Este nuevo marco normativo busca asegurar la incorporación al servicio público de docentes con real vocación, en base a sus méritos, con un sólido compromiso social y una formación idónea que garantice una educación de calidad en beneficio de los educandos del Perú. Igualmente impulsar su desarrollo profesional, el reconocimiento social que merece su labor y el otorgamiento de las retribuciones adecuadas.
La propuesta de ley tendrá los efectos esperados si se le entiende como parte de un plan integral orientado a la reforma estructural de las instancias de gestión educativa descentralizada, la reorientación y fortalecimiento de las instituciones formadoras docentes y el impulso de un desarrollo magisterial efectivo que, a su vez, tendrá que estar enlazado con el mejoramiento de la calidad de la educación en el marco del Proyecto Educativo Nacional.
Características más relevantes del Proyecto de Ley
Alcance
El proyecto de ley tiene carácter nacional y alcanza a los profesores en actividad que laboran en las modalidades de la Etapa Básica del sistema educativo peruano y en la forma Educación Técnico-Productiva.
Incluye a los profesores que laboran en las diferentes instancias de gestión educativa descentralizada: Instituciones y Programas Educativos, Unidad de Gestión Educativa Local, Dirección Regional de Educación y Ministerio de Educación.
No incluye a los profesores que laboran en la Etapa Superior del sistema educativo. Los docentes universitarios se rigen por la Ley Universitaria y los profesores de Institutos y Escuelas de Educación Superior se regirán por una ley específica.
Niveles Magisteriales
El proyecto de ley plantea ampliar los actuales niveles magisteriales para permitir que los profesores no vean recortadas sus expectativas de desarrollo profesional durante su vida laboral activa, como ocurre actualmente con el número de niveles establecidos.
Para ello postula una carrera de ocho niveles con tiempos de permanencia menores en cada nivel, que en conjunto cubren un promedio de treinta años de servicio activo en el Estado.
El objetivo es que el profesor se sienta permanentemente estimulado a mejorar sus competencias y desempeño laboral sabiendo que ello le abre posibilidades reales de ascenso, mejores retribuciones y acceso a cargos de mayor responsabilidad.
Áreas de desempeño del profesor
El proyecto de ley amplía las áreas de desempeño laboral del profesor buscando cubrir otras funciones necesarias para el conjunto del servicio educativo y que todas ellas se constituyan en alternativas reales para su desarrollo profesional.
Por un lado busca potenciar las áreas existentes y por otro reconocer nuevos campos de acción docente que actualmente se ejercen fuera de la carrera magisterial.
En el primer caso se busca fortalecer cargos existentes del área de gestión institucional, como el de los Especialistas en Educación, que no han merecido reconocimiento alguno en los últimos años, desalentado su ejercicio y rebajando las exigencias académicas y profesionales para su ejercicio.
En el segundo caso, se busca reconocer como parte de la carrera magisterial las acciones de formación y capacitación ejercidas por docentes calificados, previa selección. Actualmente los docentes nombrados que asumen estas importantes tareas deben solicitar licencia sin goce de haber, con el perjuicio que ello les irroga para el reconocimiento de su tiempo de servicios y los años de permanencia en su nivel magisterial.
El escalafón magisterial
El proyecto de ley lo establece como un sistema nacional, desconcentrado y público, que actualiza permanentemente la información laboral y profesional de cada profesor.
El objetivo es lograr que la información registrada en el escalafón llegue a constituir la única información válida para los procesos evaluativos contemplados en la ley, permitiendo un mejor control de la veracidad de los documentos aportados y liberando al profesor de la obligación de presentar reiteradamente los mismos documentos en cada proceso.
Evaluaciones docentes
El proyecto de ley mantiene la exigencia de las evaluaciones como procedimiento obligatorio y universal para acceder a niveles y cargos dentro de la carrera magisterial y para valorar el desempeño laboral.
En cuanto al acceso busca hacer más transparentes y fiables las etapas de los procesos evaluativos, particularmente en las instituciones educativas, reforzando los mecanismos de vigilancia mediante Comités Regionales y/o Locales.
En cuanto a la evaluación del desempeño laboral se postula un sistema que ponga énfasis en la experiencia y el desempeño del maestro en el aula buscando valorar la práctica cotidiana de los procesos de enseñanza y su impacto en los aprendizajes, además de los conocimientos que tiene el docente de las materias o disciplinas a su cargo.
La evaluación favorable del desempeño laboral es uno de los criterios determinantes en los concursos públicos para ascenso de nivel.
Para guiar el diseño e implementación de las políticas de evaluación docente se plantea la aprobación consensuada de un Marco de Buen Desempeño Docente, con la participación activa y el compromiso de los maestros.
Conceptos remunerativos
El proyecto de ley plantea una estructura remunerativa simplificada para todos los docentes, que incluye la remuneración integra mensual como concepto central al que se asocian un conjunto de asignaciones por tres conceptos: a) desempeño de cargos de responsabilidad directiva o especialidad, b) labores en ámbitos rurales y de frontera y c) características de la institución educativa: unidocente, multigrado o bilingüe. Adicionalmente se bonifica el trabajo docente en zonas que presentan dificultades particulares como el Valle de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM).
Se agregan un conjunto de pagos ocasionales que bonifican los años de servicio (20, 25 o 30 años), el luto y gastos de sepelio, además del pago de la compensación por tiempo de servicios al momento del cese.
Disponer una estructura de pagos única para todos los profesores en base a lo avanzado con la Ley N° 29062, permitirá reordenar y simplificar la dispersión de conceptos remunerativos que se han venido ampliando a lo largo del tiempo y un mejor control de las planillas de pago por parte del sistema administrativo de personal.
Deberes y derechos
El proyecto de ley actualiza y ordena el conjunto de deberes y derechos que corresponden al profesor, estableciendo un equilibrio entre ambos a fin de lograr una relación equitativa entre los derechos del profesor y los derechos de los estudiantes a una enseñanza de calidad.
En todos los casos el proyecto resguarda el derecho de los profesores a no ser marginados por razones diversas como género, religión, raza, opinión, etc.
Sanciones
El proyecto de ley amplía los tipos de sanciones según la gravedad de la falta y jerarquía del cargo desempeñado por el profesor, señalando causales específicas para la amonestación escrita, suspensión, cese temporal o destitución del servicio.
El objetivo es contar con un proceso sancionador que observe las garantías constitucionales del debido proceso y al mismo tiempo proceda de manera expeditiva y eficiente en la aplicación de las sanciones.
Un solo marco normativo para todos los profesores
El proyecto de ley dispone que todos los docentes en actividad, se sujetan a sus disposiciones quedando sin efecto las normas magisteriales hasta ahora vigentes.
La ubicación inicial en los nuevos niveles magisteriales es diferente según la procedencia del profesor. Quienes han participado de procesos evaluativos públicos para incorporarse en la Ley 29062 son ubicados entre el II y VI nivel. Quienes no lo han hecho se les ubica en los niveles I y II y se apertura para ellos dos evaluaciones nacionales de carácter excepcional que les permita desplazarse hasta el VI nivel, siempre que cumplan los requisitos establecidos.
Culminados estos procesos, los desplazamientos en la carrera magisterial se sujetarán necesariamente a las disposiciones sobre ascensos contemplados en la ley.
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